Beleidsmatig staat integraal werken hoog in het vaandel. Het ontbreekt in geen gemeentelijk beleidsplan. Al aan de vooravond van de decentralisatie hebben de gemeenten met de VNG een visie neergelegd waarin een integrale aanpak centraal staat (VNG, 2012). En niet voor niets. Er was veel onvrede over de enorme versnippering en ook de overtuiging dat we echt een betere ondersteuning voor burgers moesten kunnen bieden. Maar wat betekent integraliteit – bezien vanuit de praktijk - eigenlijk? We onderscheiden twee betekenissen:

1. Een integrale aanpak of benadering die – gezien vanuit de klant – samenhangend is en aandacht heeft voor alle leefgebieden. Het gaat om een allesomvattende, holistische aanpak van de vraagstukken van de klant.
2. Het organisatorische aspect van integraliteit waarin professionals met elkaar samenwerken en processen, werkwijze en expertise op elkaar afstemmen om tot een gezamenlijk plan voor de klant te komen.

Het is belangrijk dit onderscheid te maken omdat deze twee betekenissen in de praktijk vaak door elkaar heen worden gebruikt. We zien dat in de publicaties over het domein van werk en inkomen veelal de nadruk ligt op de vraag wat er op organisatorisch vlak (samenwerking, processen, werkwijzen) moet gebeuren om meer samenhang in het aanbod te creëren.

Bekijk publicatie

Kinderschoenen

Een integrale benadering vanuit het perspectief van de burger gaat over een allesomvattende benadering waarin aandacht is voor alle leefgebieden. De mens ervaart zijn ondersteuningsvraag niet als versnipperd, maar als een samenhangend geheel. Het gaat hier dus om de eerste betekenis van integraliteit. Ondersteuning op het gebied van werk en inkomen zou dan een logisch onderdeel van de integrale benadering moeten zijn. Participeren in de samenleving en het hebben van een inkomen zijn immers belangrijke basisbehoeften. Maar in hoeverre lukt het gemeenten om ondersteuning op het gebied van werk en inkomen daadwerkelijk een plek te geven in integrale ondersteuning?

Gebaseerd op literatuurstudie en praktijkverkenningen (Movisie, 2016), zien we dat er volop geëxperimenteerd wordt, maar dat verbinding van werk en inkomen met andere domeinen in een integrale benadering (nog) in de kinderschoenen staat. Deze verbinding kan op verschillende manieren vorm krijgen, zowel binnen een sociaal (wijk)team als daarbuiten. Een wijkteam bestaat meestal uit professionals afkomstig van verschillende instanties vanuit zorg, welzijn, jeugd, gemeente en andere sectoren, zoals woningcorporaties (Movisie, 2016). De samenstelling van het team hangt samen met de positionering en opdracht van het team. Zo bestaan brede integrale teams vooral uit maatschappelijk werkers, Wmo-consulenten en MEE-consulenten.

Het lijkt erop dat er sprake is van een kloof tussen beleid en praktijk

Voor wijkteams in het algemeen geldt dat tussen 2014 en 2015 het aantal wijkteams met een medewerker van de Dienst Werk en Inkomen daalde van 54 naar 37 procent. Van het aantal gemeenten met een wijkteam geeft ongeveer 50% aan taken op het gebied van werk en inkomen uit te voeren. Het gaat hierbij vooral om taken op het gebied van schulden, participatie, inkomensvoorzieningen of toeleiden naar ondersteuning. Het toeleiden naar regulier betaald werk vanuit een wijkteam komt eind 2015 nauwelijks voor. Over de samenwerking buiten de context van een wijkteam blijkt dat – voor de doelgroepen jongeren en mensen met psychische problematiek – de samenwerking tussen professionals in werk en inkomen en professionals in zorg beperkt is en veelal (nog) oppervlakkig van aard (zoals doorverwijzing). Intensieve vormen van samenwerking, zoals samenwerking via een centrale contactpersoon, komen slechts zelden voor (Ministerie SZW, 2015).

Naast een beeld vanuit de literatuur, zien we vanuit de praktijk dat een breed uitgezette oproep najaar 2016 naar praktijkvoorbeelden van samenwerking tussen werk en inkomen en zorg en ondersteuning vanuit één gezin, één plan, één regisseur, slechts enkele reacties opleverde. Het lijkt erop dat er sprake is van een kloof tussen beleid en praktijk. Gemeenten onderschrijven in woord het belang van integraal werken op alle levensdomeinen in hun visie. Maar het verbinden van ondersteuning vanuit het domein werk en inkomen en andere domeinen is in de praktijk is echter nog lang niet vanzelfsprekend.

Kaders

Waarom is het maken van die verbinding (nog) niet vanzelfsprekend? Hierbij speelt mee dat de ondersteuning vanuit twee (of meer) verschillende wettelijke kaders geboden wordt: veelal de Wmo en de Participatiewet. Deze wetten kennen andere doelen, een andere focus en zijn anders georganiseerd. Hoewel de Wmo en Participatiewet zich beiden richten op participatie, krijgt dit begrip in beide wetten een andere betekenis. De Participatiewet is gericht op het zo snel mogelijk toeleiden van mensen naar de arbeidsmarkt. De Wmo heeft als doel om mensen optimaal deel te laten nemen aan de samenleving en richt zich op mensen die onvoldoende zelfredzaam of onvoldoende in staat zijn tot participatie. In de Participatiewet ligt de focus op betaald werk, in de Wmo op maatschappelijke participatie. De Participatiewet kent verplichtingen, de Wmo niet.

Gemeenten betrokken bij de City Deal Inclusieve Stad (City Deal Inclusieve stad, 2016) geven aan dat verschillende wetten nog vaak leiden tot aparte budgetten, verordeningen, werkwijzen en inkoopafspraken. Dat maakt het voor wijkteams moeilijk - zo niet onmogelijk - integrale ondersteuningsplannen op te stellen, gebaseerd op maatwerk per huishouden.

De toekomst

Wat is er nodig om integraliteit verder te ontwikkelen? Integraal werken krijgt vorm in de dagelijkse ontmoetingen tussen klant en uitvoerende professional. Het zijn deze professionals die de beleidscredo’s rond integraal werken vorm moeten geven. Het beleid krijgt namelijk pas inhoud als de professional de abstracte regels en instructies toepast op de klant die voor hem zit (Lipsky, 1980). Een integrale aanpak krijgt gestalte op verschillende niveaus:

1. de klant als vertrekpunt;
2. de professional zelf en de interactie tussen professional en klant;
3. de handvatten die de professional tot zijn of haar beschikking heeft;
4. de organisatie waar de professional werkzaam is;
5. beleid en wet- en regelgeving van gemeenten en de rijksoverheid.

Om integraliteit verder te kunnen ontwikkelen is op alle niveaus inzet nodig. Het handelen van de professional (en de klant) wordt immers gekaderd door wat er zich op de niveaus om hen heen (organisatie, beleid, wet- en regelgeving) afspeelt.

Intentie tot gedragsverandering

Rode draad door alle niveaus is dat het bieden van échte integrale ondersteuning vraagt om een gedragsverandering van alle betrokken partijen. Het gaat onder andere om andere doelen, andere samenwerkingspartners, andere manieren van werken en vaardigheden. Het veranderen van gedrag is niet eenvoudig. Daarvoor is intentie tot het veranderen van je gedrag nodig. Deze intentie wordt volgens de Theory of Planned Behavior van Ajzen (Ajzen, 1991) beïnvloed door drie aspecten:

• attitude: de houding ten aanzien van bepaald gedrag
• subjectieve norm: sociale druk die ervaren wordt in combinatie met het belang dat iemand hecht aan de mening van anderen
• self-efficacy: de verwachting om bepaald gedrag te kunnen uitvoeren

Als professionals en organisaties de meerwaarde of relevantie inzien (attitude), gaan zij zich inspannen om dingen anders te doen en zich te committeren aan nieuwe ideeën en werkwijzen. De subjectieve norm van andere betrokkenen, zoals de eigen organisatie, is hierop van invloed. Ten derde moet een professional – om positieve verwachtingen van de eigen mogelijkheden te hebben (self efficacy) – ook beschikken over de juiste handvatten en vaardigheden om integraal te kunnen werken.

Het is belangrijk dat alle partijen overtuigd zijn van de meerwaarde van integraal werken en dat ze allemaal de intentie hebben om hier naartoe te werken. De ultieme vraag of integraal werken echt in de praktijk vorm gaat krijgen, is dan ook of op alle niveaus - van beleid tot praktijk - de meerwaarde van integraliteit en de intentie tot gedragsverandering in voldoende mate ervaren wordt. Hier zit waarschijnlijk de crux. Want wat vanuit de klant een logische, samenhangende vraag is, wordt vanuit organisaties en professionals vaak als complex ervaren en het vormgeven van samenwerking vraagt om het zoeken naar nieuwe wegen. Of die gevonden worden zal de komende tijd in de praktijk zichtbaar worden.